Universidades públicas: de la gestión de la calidad a la gestión de la austeridad

Publicado: 20 julio 2022 a las 6:00 pm

Categorías: Artículos

Por Adrián Acosta Silva

El financiamiento público es uno de los factores clave para el desarrollo de las funciones de docencia, investigación y difusión de las universidades públicas federales y estatales del país. A pesar de las obligaciones constitucionales, los conflictos institucionales, las presiones políticas, o los buenos deseos, las autoridades que integran eso que usualmente denominamos como el Estado mexicano —gobierno federal, gobiernos estatales y municipales, Congreso de la Unión, congresos estatales, Poder Judicial— ha sido incapaz de mantener una política de financiamiento suficiente, sostenible y estable a las universidades públicas a lo largo del tiempo.

Ese ha sido el rasgo principal del financiamiento público en las últimas cuatro décadas. Hay varios factores causales de esa situación: por un lado, las recurrentes crisis económicas (la crisis de la deuda de los años ochenta del siglo pasado, el “efecto tequila” de 1994-1995, la crisis del 2008-2009, la pandemia 2020-2021); por otro lado, el desplazamiento de la educación superior a un lugar secundario en las prioridades de las agendas gubernamentales sexenales, tanto en la escala federal como en las estatales, que está fuertemente asociado a la crónica desconfianza gubernamental en las capacidades o en el desempeño de las universidades públicas.

Pero es en los últimos años cuando se observa un curioso giro en los modos de intervención gubernamental para afrontar los problemas del financiamiento universitario. Las autoridades y comunidades universitarias han transitado de la gestión de la calidad a la gestión de la austeridad en la educación terciaria. Durante un largo período (1988-2018), el razonamiento básico que articuló las políticas de financiamiento público fue considerar a la baja calidad e ineficiencia de la educación superior como el principal problema del sector. Para ello, se diseñaron un conjunto de programas dirigidos a influir en la mejora de la calidad, el impulso a la innovación y la excelencia, o la búsqueda de recursos propios (autogenerados por las propias universidades), a partir de la combinación de presupuestos extraordinarios dirigidos a mejorar la calidad y eficacia de las universidades públicas.

Así, sexenio tras sexenio, desde Salinas de Gortari y Zedillo, hasta Peña Nieto, pasando por dos administraciones del PAN (Fox y Calderón), la fórmula de financiamiento público se mantuvo: combinación de presupuesto ordinario “irreductible” más un conjunto de programas específicos (bolsas de financiamiento) condicionados al cumplimiento de metas fijadas por el gobierno federal. Aunque los resultados fueron ambiguos —contrastantes y contradictorios— la formulilla permitió la mejora de ciertos aspectos (bibliotecas, condiciones de investigación, crecimiento de la matrícula, nuevas infraestructuras para la expansión de las universidades), y el estancamiento o recrudecimiento de otros (pensiones y jubilaciones, aprendizajes efectivos, abandonos escolares, eficiencia terminal).

En ningún caso eso ocurrió en condiciones de abundancia de recursos para las universidades. Algunos años fueron mejores que otros, pero la tendencia general fue de presupuestos públicos estancados y a la baja, con algunas mejoras puntuales en algunos años, en contextos institucionales donde el crecimiento de programas, matrículas y del profesorado de la educación superior fue modesto pero sostenido. Pero, además, durante este largo ciclo de políticas las regulaciones y controles federales y estatales se multiplicaron con el propósito de mejorar la responsabilidad y transparencia en el uso de los recursos públicos en instituciones autónomas como las universidades.

En esas circunstancias, la gestión de la calidad se convirtió en la estrella del norte de la gobernanza universitaria. Métricas, planes “integrales” y “estratégicos”, productividad académica (publicaciones), reglas de operación, proyectos, indicadores, eficiencia, eficacia, impacto, se convirtieron en el corazón del lenguaje utilizado por los gobiernos y comunidades académicas de las universidades públicas. Se crearon instancias externas para la evaluación de las universidades (CIEES, Copaes, Ceneval), se fortalecieron agencias federales para el desarrollo de la investigación (SNI, Conacyt), se establecieron controles para la rendición de cuentas (Auditoría Superior de la Federación, auditorías estatales, contralorías institucionales). El nombre del juego fue el de la mejora de la calidad, con la música de fondo de la competencia entre las universidades por obtener los mejores resultados para tener acceso a la mayor cantidad de bolsas de financiamiento extraordinario que fuera posible alcanzar. Fue la era dorada de la “épica de los indicadores”.

Con marcados altibajos, las relaciones entre financiamiento público condicionado, diferencial y competitivo con la evaluación de la calidad se mantuvieron en la lógica de la gobernanza y el desempeño de las universidades. Pero desde finales del sexenio de Peña Nieto una nueva crisis de financiamiento expresada en insuficiencia presupuestal (tanto en gasto programable como en porcentaje de gasto en relación al Producto Interno Bruto), cancelación de programas, cambios en las prioridades gubernamentales, impactó de manera directa en las universidades públicas. La llegada de un nuevo gobierno (AMLO-Morena) con un proyecto de regeneración y transformación nacional en la conducción política y administrativa de la República, alimentó la ilusión de que las cosas cambiarían para las universidades. Se anunció la creación de un centenar de nuevas universidades públicas (Universidades del bienestar) y un programa de becas para estudiantes de educación superior de instituciones públicas (Jóvenes escribiendo el futuro). Sin embargo, a casi cuatro años de ese cambio sexenal, para las universidades públicas la situación es la misma: financiamiento a la baja (en términos reales), cancelación de prácticamente todos los programas de financiamiento extraordinario, condicionamientos crecientes a la búsqueda o generación de recursos propios (el cobro de matrículas, por ejemplo).

Pasamos entonces de las políticas de gestión de la calidad a las políticas de gestión de la austeridad. Ese es el núcleo duro de las nuevas relaciones entre gobernanza y desempeño universitario. A la vieja conseja neoliberal-tecnocrática de hacer más con menos, se sumó la nueva conseja populista de hacer más o menos lo mismo con (mucho) menos. La política de austeridad significa el adiós a los recursos extraordinarios, la dependencia exclusiva de presupuestos ordinarios a la baja, la ausencia de incentivos a la mejora de la calidad y la rendición de cuentas. A pesar de que en la flamante Ley General de Educación Superior aprobada el año pasado se considera el establecimiento de un “Fondo Nacional para la Educación Superior” a partir de 2022, éste nunca fue considerado en el presupuesto federal correspondiente y es poco probable que se incluya en el paquete presupuestal de 2023. En estas condiciones, los recursos federales y estatales se han estancado y disminuido y la música lúgubre de la austeridad resuena desde hace años en los campus y pasillos universitarios.

Las políticas de austeridad suelen ser ciegas. No distinguen instituciones, personas ni proyectos. Representan la idea de que las instituciones públicas deben ser organismos de bajos costos financieros pero de alto impacto social. No son vistas como inversión para el desarrollo sino como fuentes de despilfarro o desvíos presupuestales. La lógica instrumental de las políticas de austeridad son los recortes, las cancelaciones de programas, la precarización de las condiciones laborales, la presunción de posibles actos de corrupción o desvíos de recursos en las universidades públicas. Se trata de sustituir la calidad por la austeridad como el centro de la acción institucional. Y desde hace años vemos sus efectos: deterioro de infraestructuras; insuficiencia de apoyos a proyectos; profundización del deterioro salarial de personal docente; investigadores, investigadoras y personal manual y administrativo; cancelaciones de plazas y de nuevas ofertas de contratación para jóvenes profesores e investigadores. Aunque esas políticas afectan de modo distinto a cada universidad, sus efectos son significativos en todas las universidades públicas. Los casos de la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas, del CIDE o del INAH, por ejemplo, donde sus investigadores y profesores padecen los estragos de recortes en sus actividades habituales, son quizá los casos más dramáticos de los efectos destructivos de las políticas de austeridad. Pero no son los únicos.

Visto desde la lógica de costos y beneficios institucionales, la austeridad produce el conocido “Efecto Mateo” en la distribución de los recursos públicos a las universidades, pero al revés. No tendrá más el que ya tenía. En las condiciones impuestas por la austeridad, se le quita más tanto al que ya tenía como al que menos. La diferencia estriba en los contextos y estrategias de la gestión de la austeridad de cada institución. En todos los casos, las universidades resienten los efectos de una austeridad ciega —que puede ser también tuerta, daltónica, o míope— que no sólo afecta el presente y el futuro inmediato de la educación superior pública, sino también sus posibilidades de desarrollo en el mediano y largo plazo. Sin cambios que se vislumbren en lo que resta del sexenio, para las universidades públicas es el momento, otra vez, de esperar por tiempos mejores.

 

Adrián Acosta Silva
Profesor-investigador del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara

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Universidades públicas: de la gestión de la calidad a la gestión de la austeridad