¿Qué sabemos de los programas educativos emblema de la 4T?
Por Jimena Hernández Fernández y Aide Fernanda Espejel Farias
Al acercarnos a la recta final del sexenio, se vuelve más relevante revisar lo que sabemos de los programas educativos emblema de este gobierno. En materia de programas educativos, la actual administración ha concentrado importantes esfuerzos y recursos en dos programas de transferencias monetarias directas: el programa La Escuela es Nuestra (LEEN) y los programas de Becas para el Bienestar Benito Juárez (dirigidos a diferentes niveles educativos). Además, ha impulsado las Universidades para el Bienestar Benito Juárez García (Universidades BBJG).
En este artículo ofrecemos información de lo que se sabe hasta el momento sobre el uso de recursos, la operación y los resultados de dichos programas. Para ello realizamos una revisión documental de cada programa: tanto en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2019 a 2023, como en sus reglas de operación (ROP) o lineamientos, así como en publicaciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y notas periodísticas en diarios de circulación nacional y estatal. En primera instancia presentamos las características generales de los programas (presupuesto y objetivos); posteriormente revisamos sus resultados generales (principalmente en auditorías, evaluaciones y notas periodísticas), y en tercer lugar compartimos algunas conclusiones.
Características de los programas educativos emblema
La Escuela es Nuestra —con clave presupuestal U282— se propone mejorar, por conducto del Comité Escolar de Administración Participativa (CEAP), las condiciones de infraestructura física, equipamiento y materiales para el apoyo educativo de los planteles públicos de nivel inicial, preescolar, primaria y secundaria en sus diferentes modalidades, así como las comunidades de aprendizaje de Conafe en beneficio de las niñas, niños y adolescentes. El CEAP es un órgano elegido por las Asambleas de la Comunidad Escolar, constituido conforme a las reglas de operación 2023 del programa. De acuerdo éstas, la población objetivo del programa son los CEAP conformados en los planteles públicos de educación básica; son prioritarios aquellos ubicados en localidades con presencia de población indígena y afromexicana, localidades con un alto índice de marginación y pobreza, y planteles que carecen de servicios básicos. Las ROP también refieren que se beneficiará a los CEAP de las comunidades escolares que atienden las necesidades de extensión del horario, el servicio de alimentación, el equipamiento o rehabilitación o la ampliación de las condiciones físicas de su plantel escolar. Vale recordar que, ante las inconformidades por la desaparición de las Escuelas de Tiempo Completo, se argumentó que La Escuela es Nuestra podría dar continuidad a la estrategia de horario extendido. Los recursos de este programa aumentaron 272 % frente a su primer dato presupuestal en 2020.
Por su parte, los programas de Becas para el Bienestar Benito Juárez tienen cuatro modalidades: Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica (BBJEB), Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior (BUEMS), Becas Jóvenes Escribiendo el Futuro (JEF) y las Becas Elisa Acuña.1 En este artículo nos enfocaremos en los tres primeros programas (con claves presupuestales S072, S311 y S283, respectivamente). Desde 2020, el programa BBJE tuvo un aumento presupuestal de 17 %; las BUEMS arrancaron en 2019 y para 2023 sus recursos habían aumentado 117 %; en el mismo periodo, JEF presentó un incremento de 158 %. Las tres modalidades de becas referidas son dirigidas a las familias y estudiantes que se ubican en localidades prioritarias, es decir, localidades que cuentan con altos o muy altos índices de marginación o pobreza. Las reglas de operación 2023 de BBJEB establecen como objetivo del programa fomentar el bienestar social de familias y estudiantes inscritos en planteles de educación inicial, preescolar, primaria o secundaria del sector público para que concluyan sus estudios otorgándoles un apoyo económico de 875 pesos mensuales durante los diez meses que dura el ciclo escolar. Por su parte, las reglas de operación 2023 de BUEMS establecen que el programa busca contribuir a que las y los jóvenes que cursan el bachillerato o sus equivalentes en escuelas públicas, continúen y concluyan sus estudios; el apoyo económico es el mismo que en BBJEB. De acuerdo a sus reglas de operación 2023, Jóvenes Escribiendo el Futuro busca fomentar que las alumnas y los alumnos beneficiarios inscritos en una Institución Pública de Educación Superior permanezcan y concluyan este tipo educativo. La beca asignada por JEF es de 2575 pesos durante los diez meses del ciclo escolar hasta por 45 meses para apoyar la duración de estudios de nivel superior promedio.
Ahora, las universidades BBJG tienen un presupuesto asignado de 1 476 399 817 pesos en el ejercicio fiscal 2023. Desde que comenzó su operación presupuestal en 2019 el presupuesto del programa aumentó aproximadamente un 50 %. Este programa no tiene reglas de operación: opera mediante lineamientos. Estos establecen que busca formar profesionistas con sentido y vocación hacia el servicio público, comprometidos con las necesidades sociales de la población más desfavorecida del país. Además, mencionan que el programa operará mediante “la instalación y operación de universidades en municipios de alta y muy alta marginación para brindar servicios de educación superior gratuitos y de calidad a jóvenes con bachillerato terminado, así como otorgar la totalidad de los materiales de estudio que requieran”, y asigna una beca de 2400 pesos mensuales. El estatuto de las universidades también apunta que no realizarán examen de admisión y que darán prioridad a los y las estudiantes cuyas familias vivan situación de carencia social, cultural y educativa, así como a estudiantes que provengan de pueblos originarios del país. También refiere que las universidades se “instalarán en localidades con insuficiente oferta educativa pertinente de tipo superior”, demanda no cubierta y “en las que sectores significativos se encuentren en condiciones de pobreza o exclusión, y donde se busque potenciar la sustentabilidad económica, social y cultural”. Se estableció que para la instalación se haría “un cuidadoso análisis demográfico, económico, social, geográfico y educativo”.
¿Qué resultados conocemos de los programas educativos emblema?
La Escuela es Nuestra
En 2020, la ASF encontró que algunos CEAPs no contaban con la documentación que acreditara la aplicación de los recursos para cumplir con los objetivos del programa. La Auditoría Superior de la Federación subraya que ello da cuenta de “ineficiencia por parte del programa para verificar que los apoyos que se otorgan se utilicen para el cumplimiento de sus objetivos”. Asimismo, en la auditoría de 2021 se encontraron apoyos duplicados a beneficiarios por más de un millón pesos, y se identificaron apoyos entregados a tesoreros de siete CEAPs que habían muerto un año antes de la asignación sin que hubiera evidencia de que se hubieran canalizado a los nuevos tesoreros de las escuelas. La muestra de revisión de la ASF en 2022 también da cuenta de que se recuperaron 202.7 millones de apoyos que no fueron cobrados por CEAPs porque nunca activaron sus tarjetas bancarias, y que en 75 planteles los tesoreros “retiraron los recursos sin demostrar en qué fueron usados o demostraron gastos que estaban fuera de los usos permitidos”.
El Coneval evaluó el diseño de La Escuela es Nuestra en 2021; destacó que, a pesar de que la información sobre qué escuelas fueron beneficiadas es pública, no hay información sobre cuáles fueron las deficiencias ni las mejoras que se realizaron con el apoyo del programa. Cabe recordar que con la eliminación de Escuelas de Tiempo Completo, las escuelas que participaran en La Escuela es Nuestra podrían destinar un porcentaje del apoyo para implementar horarios extendidos; sin embargo, Mexicanos Primero refiere que “la mayoría de las escuelas que decidan tener un horario extendido no tendrían los recursos suficientes para hacerlo, mucho menos tener una escuela que además cuente con un servicio de alimentación”.
Becas del bienestar
En cuanto a las BBJEB, la ASF señaló en 2021 que: “Se reportó el ejercicio de 27 155.2 miles de pesos por concepto de apoyos a 8515 familias sin que se proporcionara evidencia de que éstas los hubiesen cobrado, por lo que, de acuerdo con lo establecido en las ROP, debieron reintegrarse a la Tesorería de la Federación”. En las auditorías de 2020 para los programas BUEMS y JEF también se identificaron duplicidades con otros programas de becas, en violación de las reglas de operación, por lo que se recomendó: “Fortalecer los mecanismos para determinar la complementariedad o contraposición de sus acciones”. Asimismo, la ASF recomendó: “…fortalecer los mecanismos de información y documentación del número de beneficiarios que permanecieron y concluyeron la educación media superior (y superior) señalando el semestre al que pertenecieron para documentar con información relevante y de calidad el cumplimiento de las metas de los indicadores de propósito del programa”.
Los programas de Becas del Bienestar han sido evaluados en dos ocasiones por el Coneval: en primera instancia realizó una evaluación de diseño, elaborada entre 2019 y 2020; en un segundo momento se evaluaron los procesos con trabajo de campo en 2022. Entre los resultados de las evaluaciones del Coneval se da cuenta de que los tres programas avanzaron de manera rápida y consistente en sus metas de cobertura, que se están otorgando apoyos a estudiantes que antes no recibían becas y que los estudiantes valoran los apoyos. Las evaluaciones dan cuenta de un avance en la generación de sistemas informáticos para gestionar las becas de BUEMS y para solicitar las becas JEF. Igualmente, las evaluaciones referidas dan cuenta de importantes problemas de información, ya que tanto las familias como los estudiantes desconocen las razones por las cuales no procede su solicitud de beca para la integración a los programas. También se documentó que en ninguno de los programas las beneficiarias y los beneficiarios tienen claridad respecto a la temporalidad de los pagos; estos no se realizan mensualmente como establecen las reglas de operación, sino en tres dispersiones al año, cuya temporalidad es variable. Otra problemática identificada por las evaluaciones es el cobro de becas en localidades de alta marginación o en comunidades donde el cobro se realiza en mesas de atención. Las personas beneficiarias tienen que caminar horas para llegar a dichas mesas y formarse por tiempo prolongado; en ocasiones el dinero para realizar los pagos es insuficiente y las personas beneficiadas se quedan sin cobrar. Otro hallazgo de las evaluaciones es que, a pesar de contar con cuatro años de operación, los tres programas continúan operando sin manuales de procedimiento y que: “No se identifican mecanismos y estrategias sistemáticas para conocer y dar cuenta del acceso y la permanencia de las y los estudiantes en la escuela como resultado de la beca; o bien se recolecte información con respecto al grado escolar que cursan o al que transitan”. Es decir: no se ha seguido su trayectoria educativa. Finalmente, hay quejas de que en las oficinas de representación estatal con estudiantes y familias tratan de resolver su situación como persona beneficiaria, así como quejas de estudiantes que tienen que esperar hasta doce horas para ser atendidos.
Las universidades para el bienestar
En 2019, la ASF identificó que:
Requiere contar con una metodología para focalizar la instalación de sedes educativas, así como para definir los criterios para su elección, ya que ninguna de las 100 universidades BBJG, instaladas y/o rehabilitadas en 2019 cumplieron con todos los criterios señalados, por lo que la ASF determinó que los apoyos no se otorgaron utilizando los criterios de selección para la instalación y/o rehabilitación.
Lo anterior es una falta grave. Demuestra que existe un riesgo de no atender a la población objetivo. El informe también da cuenta de las áreas de oportunidad en la supervisión de la administración de las sedes y de que no pudo corroborarse que las sedes cumplieran su objetivo.
En cuanto a evaluaciones de las universidades BBJG, entre 2019-2020 el Coneval mandató la realización de la Evaluación de Diseño con trabajo de campo; sin embargo, no se llevó a cabo “porque no se contó con las condiciones necesarias”. Por tal motivo, la evaluación se realizó sólo con documentación de gabinete y se encontró que no todas las licenciaturas que se imparten cuentan con validez oficial, lo que vuelve imposible emitir títulos y cédulas profesionales. También se identificó que existe “poca claridad sobre las actividades planeadas para dar mantenimiento de las sedes educativas”; esto compromete el uso de las instalaciones a futuro y las condiciones de seguridad, higiene y funcionamiento necesarias.
En varios estados de la República se han reportado manifestaciones de estudiantes para exigir mejores condiciones. Mencionan que “no cuentan con edificios para tomar clases y que el improvisado con el que contaban había sufrido daños por el sismo del 2019”. Igualmente, hay inconformidades del profesorado por despidos injustificados; relatan que: “Las contrataciones son simulaciones para evitar que se les reconozcan sus derechos laborales”.
Reflexiones finales
Los tres programas educativos emblema de la actual administración tienen asignados, en promedio, más de 92 miles de millones de pesos anuales. En este artículo hemos dado cuenta de que se han cumplido las metas de atención y los recursos: por un lado, los programas de transferencias monetarias directas han llegado, en general, a manos de sus beneficiarios; es decir los recursos económicos han llegado a las escuelas, así como a las familias y estudiantes según sea el caso. Por otro lado, se realizó la instalación (o habilitación) de los cien espacios universitarios comprometidos.
Por diseño, las transferencias educativas de esta administración no se dan bajo ningún condicionamiento; sin embargo, creemos que éstas deberían cumplir con criterios mínimos de verificación y monitoreo para poder incidir efectivamente en la población objetivo. Creemos, por ejemplo, que los CEAPs de La Escuela es Nuestra tendrían que reportar y comprobar la adecuada aplicación de los recursos en los planteles educativos. Del mismo modo, consideramos que los programas de Becas del Bienestar deberían monitorear de manera adecuada que las y los estudiantes efectivamente estén construyendo una trayectoria educativa de permanencia y progresión dentro del sistema. En el caso de La Escuela es Nuestra, la ausencia de monitoreo de los apoyos puede generar espacios de corrupción, que es uno de los objetivos de la administración para justificar el programa. Además, más allá del monitoreo del uso de los recursos, es necesario valorar los resultados del programa; en otras palabras, se requiere estimar en qué medida está mejorando (o no) la infraestructura física de las escuelas en mayores condiciones de marginación.
Con respecto a los programas de Becas del Bienestar, sabemos que este año serán evaluados por el Coneval. Creemos que más allá de la evaluación, se requiere que dichos programas realicen un seguimiento efectivo de sus beneficiarios para garantizar, por un lado, la permanencia, pero por otro la progresión educativa de las personas beneficiadas. Asimismo, es necesario establecer mejores canales de comunicación con las beneficiarias y los beneficiarios. Es muy importante destacar la carencia de un calendario fijo (o al menos claro) de pagos que esté asociado al calendario escolar de los diferentes niveles y modalidades educativas. Creemos que cualquier programa de becas necesariamente requiere alinearse a los calendarios escolares para que los estudiantes y sus familias tengan certeza de contar con los apoyos económicos en los periodos de gasto educativo.
Sobre las universidades BBJG, la información recolectada cuestiona la correcta focalización y ubicación de sus planteles. Si esa condición no se cumple, el objetivo mismo del programa está en riesgo pues no podrá ofrecer servicios de educación superior a jóvenes que viven en localidades donde no existe oferta de nivel superior. Asimismo, es necesario certificar y validar las carreras profesionales ofertadas: las y los estudiantes inscritos tienen derecho a graduarse en tiempo y forma y a certificarse por los estudios realizados. Por último, nos preocupa la opacidad de las universidades BBJG: no sólo no se realizó el trabajo de campo de Coneval, sino que tampoco ha habido acceso para las evaluaciones de Jóvenes Escribiendo el Futuro. Abrir las puertas de las universidades para el proceso de evaluación es necesario para que su valoración sea informada y adecuada.
Ilustración: Víctor Solís
Jimena Hernández Fernández
Investigadora del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación
Universidad Iberoamericana Ciudad de México
Aide Fernanda Espejel Farias
Estudiante de sexto semestre de la carrera de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México
1 Las becas Elisa Acuña no forman parte del análisis presentado en este artículo debido a que el Coneval no lo categoriza como un programa educativo sino como un programa que atienden los riesgos de desempleo y dificultad para encontrar trabajo, enfermedad o accidente laboral y precarización laboral (no obstante que el programa ha sido utilizado en instituciones de educación superior).
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